LA REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN A PARTIR DE LA REFORMA DE 2014 EN RELACIÓN CON LAS CANDIDATURAS INDEPENDIENTES.

Roberto Martínez Espinosa

Julio de 2016.

Introducción

El diez de febrero de dos mil catorce fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones normativas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos relacionadas con nuestro sistema político electoral.

Esta reforma constitucional ha sido de gran importancia y trascendencia para nuestro sistema político electoral. A través de ésta se mejoraron los mecanismos de fiscalización y rendición de cuentas de los gobernantes electos popularmente. Además, se buscó garantizar que los candidatos independientes compitieran en igualdad de condiciones y que la paridad de género en los cargos de elección popular fuera una realidad.

En ese sentido, la reforma introduce diversos aspectos relevantes para nuestro sistema político electoral como lo son: a) la obligación de los partidos políticos de observar la paridad de género; b) el aumento del 2% al 3% como votación mínima que debe obtener un partido político para mantener su registro; c) acceso a las prerrogativas para las campañas electorales para los candidatos independientes; d) creación de la figura de los Organismos Públicos Locales; e) establecimiento de tres nuevas causales de nulidad de elección, como son exceder el límite de gasto de campaña en más del 5%, adquirir tiempo de radio y televisión y usar dinero de procedencia ilícita.

Para los efectos de este ensayo, los cambios que la reforma introdujo en el sistema de representación proporcional serán analizados a la luz de los criterios emitidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Sistema Electoral

La integración del poder legislativo se realiza a través de una combinación entre la votación obtenida por cada uno de los contendientes y las reglas que establecen los mecanismos, instrumentos y fórmulas de asignación de curules. A este último elemento se le denomina en sentido estricto Sistema Electoral.

La conversión de votos en escaños no es el resultado automático de un porcentaje o número determinado de votos alcanzado el día de la elección. El voto se traduce en escaños pasando por el tamiz del sistema electoral que determina en última instancia la composición de los órganos de representación, de ahí su gran importancia.

El Sistema Electoral determina quién, cómo y en qué medida obtiene posiciones parlamentarias. Básicamente se utilizan tres sistemas de asignación que configuran, con sus variantes y especificidades, el espectro metodológico determinante de la manera en que el voto deviene en la distribución de las posiciones disponibles para la configuración de la representación, estos sistemas son los siguientes:

·         Sistemas mayoritarios.

·         Sistemas proporcionales.

·         Sistemas mixtos.

Sistemas Mayoritarios

En los sistemas mayoritarios la asignación se realiza mediante la división geográfica del territorio en el cual se realiza la elección y respecto del cual se integra la representación. De esta manera el país, estado, municipio, comunidad, etcétera, en el que se verifica la elección, se divide en tantas circunscripciones electorales, comúnmente llamadas distritos, como número de posiciones o escaños integren el órgano representativo.

El candidato ganador de la elección en cada una de esas circunscripciones obtiene el escaño, en tanto que los votos de los perdedores en la elección de cada circunscripción se tornan inútiles para la integración del órgano representativo. Por esta razón, el porcentaje total de votos obtenido por los partidos respecto de la votación agregada en todas las circunscripciones es irrelevante en orden a la composición total de la cámara. Estos sistemas suelen estar vinculados con sistemas de partido dominante o bipartidistas, dada la dificultad existente para que los partidos minoritarios o los emergentes puedan obtener mayoría en los distritos y, en consecuencia, puedan acceder a las cámaras.

En estos sistemas la regla mayoritaria es absoluta y la composición de la asamblea legislativa es fiel y exacto reflejo del número de distritos ganados por los partidos contendientes. Un partido político puede obtener, por ejemplo, el treinta por ciento de los votos y, si no logra la mayoría en ninguna de las circunscripciones, no obtener un solo asiento. Como podrá verse, en estos sistemas cobra particular relevancia el modo como se divida geográficamente el territorio para integrar los distritos electorales. La práctica de manipular la división geográfica de los distritos electorales para obtener ventaja no es cosa poco común, la ciencia política la ha bautizado como Gerrymandering,

Sistemas Proporcionales

En los sistemas proporcionales, la regla es la contraria. Lo que se busca es traducir un porcentaje determinado de votos en una proporción de la representación. El Sistema Electoral está estrechamente ligado al sistema de partidos. Los sistemas proporcionales suelen implementarse donde existen sistemas de partidos consolidados y, de hecho, tienden a fortalecer sistemas pluripartidistas, en virtud de que los partidos políticos pueden obtener posiciones en las cámaras sin necesidad de ser predominantes en ninguna circunscripción territorial concreta.

En estos sistemas también cobra relevancia el sistema de votación y particularmente el sistema de listas por las cuales los partidos postulan a los candidatos que, en función del porcentaje de votos obtenido por el partido, ocuparán los escaños correspondientes. También resulta de particular relevancia el diseño de la fórmula electoral que es el mecanismo matemático a través del cual se realiza la conversión de los votos en escaños.

En cuanto a los sistemas de votación, básicamente, se distinguen los sistemas de listas cerradas o abiertas. En los primeros, son los partidos los que determinan el orden de prelación de los candidatos postulados, de manera que los candidatos que ocuparán los escaños serán aquellos que hayan sido registrados en las primeras posiciones de la lista, hasta llegar al número de representantes que hayan sido asignados al partido que los postula. En los sistemas de lista abierta el elector tiene la posibilidad de asignar o modificar el orden de prelación.

En cuanto a la fórmula electoral, es decir, al instrumento matemático de conversión de votos en escaños, baste, para los efectos de este ensayo, con identificar algunas de las más básicas, aunque de ellas derivan múltiples alternativas. Ello, porque se pretende indicar, nada más, que la integración de los órganos representativos no obedece sólo al porcentaje de votos obtenido, sino también al modo como estos se procesan y se computan en relación con el número de escaños a distribuir.

De acuerdo con Dieter Nohlen, se utilizan dos modelos básicos de fórmula electoral. Las del procedimiento del divisor o cifra mayor en los cuáles los escaños se distribuyen secuencialmente, a partir de una serie de divisores determinados por los votos obtenidos por cada partido. Ello determina una distribución a partir de cocientes decrecientes en una secuencia ordenada hasta agotar los escaños a distribuir. Otro tipo de fórmulas es la de cociente electoral, los cuales se basan en la determinación de un cociente que representa el número de votos que corresponde a un escaño.

Sistemas Mixtos

En los sistemas electorales mixtos se adoptan componentes propios de los sistemas mayoritarios combinados con otros propios de los sistemas proporcionales. Esta fusión entre sistema proporcional y mayoritario puede diferir en grado y en el tipo de elementos que se adoptan de cada sistema y se combinan para producir un determinado sistema mixto. El sistema mixto puede ser tendencial o preponderantemente mayoritario o proporcional.

El sistema proporcional puede ser utilizado como mecanismo de corrección de las distorsiones generadas por el sistema mayoritario, en particular el ¨desperdicio¨ de los votos depositados a favor de opciones no ganadoras en los distritos, propio del sistema mayoritario. El mayoritario en cambio, puede utilizarse para contrarrestar la tendencia de los sistemas proporcionales a la preponderancia de los partidos y sus cúpulas sobre la fuerza y la personalidad de los candidatos.

En los sistemas mayoritarios se privilegia la regla de mayoría en relación con la competencia entre candidatos, en tanto que en los proporcionales se privilegia el valor de cada voto en relación con la competencia entre partidos. Los sistemas mixtos combinan componentes de uno y otro buscando aprovechar las ventajas de cada uno y de contrarrestar sus desventajas.

Por lo que respecta al sistema de votación puede utilizarse un mismo voto para los dos sistemas (voto único) o puede otorgarse al elector un voto para elegir por mayoría y otro para elegir por proporcionalidad.

El Sistema Electoral en México ha transitado gradualmente, a través de sucesivas reformas, de mayoritario en términos absolutos, a mixto con fuerte preponderancia del sistema proporcional. La base de la interacción entre los componentes mayoritario y proporcional de nuestro Sistema Electoral se establece en los artículos 52 al 54 de la Constitución Federal. Tratándose de elecciones locales, el artículo 116 de la misma Constitución también hace referencia a los principios de la Representación Proporcional.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante la Jurisprudencia 69/98  MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL, a partir de la interpretación de los artículos constitucionales referidos en el párrafo precedente, estableció siete bases o principios del sistema de representación proporcional. Tales bases son las siguientes:

Primera. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale. Segunda. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados. Tercera. Asignación de diputados independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación. Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes. Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales. Sexta. Establecimiento de un límite a la sobre-representación. Séptima. Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación.

Nuestro Sistema Electoral es un conjunto de principios, reglas, mecanismos, fórmulas e instrumentos bastante complejo por el cual se procesan los votos para ser traducidos en escaños. El nivel de complejidad es particularmente observable en las reglas para la integración de la Cámara de Diputados y de los congresos de los estados.

El sistema, como se ha señalado, es mixto (a nivel federal 300 diputados se eligen bajo el principio mayoritario y 200 bajo el proporcional), pero con una tendencia preponderante del sistema proporcional, pese a que un sesenta por ciento de los diputados son elegidos bajo el sistema mayoritario. Los ejes vertebradores de la interacción de los componentes del sistema son los siguientes:

1.    Umbral de acceso. Para acceder a la asignación de diputados bajo el principio proporcional, los partidos deben obtener al menos el tres por ciento de la votación válida emitida. La reforma de 2014 incrementó el porcentaje del dos al tres por ciento.

2.    Límite de representación. A nivel federal, ningún partido político puede obtener más del sesenta por ciento de los diputados (300 diputados, equivalente al total de diputados electos por mayoría). A nivel local el porcentaje máximo del total de integrantes de la legislatura que puede alcanzar un partido no puede exceder en ocho puntos su porcentaje de la votación emitida.

3.    Límite de sobrerrepresentación. Un partido político no puede tener por ambos principios un porcentaje del total de la cámara que exceda en ocho puntos su porcentaje de la votación emitida. Lo anterior no aplica cuando ese dintel se supera solamente con asignaciones por mayoría, en cuyo caso se excluye la asignación por representación proporcional.

4.    Límite de subrepresentación. Para elecciones locales, la reforma de 2014 estableció que la representación de los partidos políticos en los respectivos congresos no puede ser inferior a su porcentaje de votación emitida menos ocho puntos.

5.    Fórmula de asignación. Se basa en la distribución inicial por el método de cociente natural, que resulta de dividir la votación nacional emitida entre los 200 diputados de representación proporcional. Los faltantes se distribuyen por resto mayor, que son los remanentes de los votos de cada partido una vez agotada la fórmula de cociente natural. La aplicación de la fórmula se realiza separadamente en cinco circunscripciones plurinominales.

6.    Voto único. Se utiliza una sola boleta para las elecciones por mayoría y representación proporcional.

7.    Lista cerrada. Los partidos postulan a sus candidatos por listas en orden de prelación que no pueden ser modificadas por los electores.

8.    Independencia de los sistemas. La asignación por representación proporcional es independiente y adicional a las constancias de mayoría.

9.    Participación por ambos sistemas. Para participar en la asignación por representación proporcional un partido político debe de participar en al menos doscientos distritos de mayoría. Además, sólo sesenta candidatos por partido pueden ser postulados simultáneamente a diputado federal por ambos principios y máximo seis pueden serlo a Senador.

La complejidad del Sistema Electoral torna problemática la interpretación y aplicación de los principios y reglas que lo rigen. Aspectos matemáticos, de ciencia política y de derecho confluyen no sólo en su construcción legislativa, sino en su deconstrucción interpretativa. Esta cuestión se vuelve más álgida considerando que se trata de un sistema mixto, con barreras de entrada y límites máximos, pero aspiracionalmente proporcional en cuanto a sus resultados.

Por ello la interpretación judicial se convierte en una necesidad y en una constante al momento de realizar la asignación de diputados (federales o locales), senadores o regidores de representación proporcional. Tales asignaciones suelen resultar controvertidas e, incluso, polémicas.

Reforma Constitucional de 10 de febrero de 2014

La reforma a la Constitución Federal en materia electoral publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014, introdujo, en torno a la representación proporcional, las siguientes modificaciones: a) Incrementó el umbral de acceso a la representación proporcional del dos al tres por ciento de la votación; b) Fijó en la Constitución Federal los límites de representación, sobrerrepresentación y subrepresentación para elecciones locales.

Estos elementos de la reforma constitucional electoral de 2014, han sido ya objeto de interpretación tanto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación como por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. La interpretación judicial tiende a encuadrar estas modificaciones dentro del contexto general derivado del resto de los principios, reglas, mecanismos y fórmulas que rigen la integración de la representación a través del sufragio. Lo que se busca es lograr un sistema coherente y funcional que permita traducir la voluntad ciudadana, manifestada a través del sufragio, en una representación que exprese consistentemente esa voluntad.

A partir de la reforma electoral del año 2012 se rompió el monopolio de los partidos políticos para postular candidatos a puestos de elección popular. La reforma de 2014 mejoró a favor de los independientes las condiciones de participación y de competencia electoral. Esto, mediante la regulación de las condiciones en que los candidatos independientes acceden a las prerrogativas para campañas electorales, tales como financiamiento y espacios en radio y televisión.

En orden a la representación proporcional la presencia de los candidatos independientes plantea interrogantes acerca de las implicaciones de estas candidaturas y de la votación que obtienen sobre el componente proporcional del sistema. Ello es así, precisamente porque estas candidaturas son propias y exclusivas del componente mayoritario.

Como se ha dicho, el nuestro es un sistema de voto único, en el cual el elector sufraga simultáneamente por mayoría y por representación proporcional sin posibilidad de dividir ese voto. De allí que surja la cuestión acerca de si la votación recibida por los candidatos independientes debe deducirse de la votación emitida para efectos de la interpretación y aplicación de la fórmula electoral de representación proporcional. Lo anterior está implicado también en la aplicación de los límites de representación, sobrerrepresentación y subrepresentación.

Acción de Inconstitucionalidad 65/2014

Esta cuestión fue planteada en la Acción de Inconstitucionalidad 65/2014, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El partido Movimiento Ciudadano sostuvo en dicha acción de inconstitucionalidad la inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero, porque excluía de la aplicación de la fórmula de representación proporcional, los votos de los candidatos independientes. Dicho partido argumentó que, al considerar nulos los votos depositados por candidatos independientes, el citado artículo los minusvalora respecto de los obtenidos por los partidos y coaliciones y les desconoce algunos de sus efectos.

Por su parte, la Suprema Corte concluyó en que los votos de los candidatos independientes deben ser excluidos en la aplicación de las fórmulas de representación proporcional, en virtud de que de otra manera se introduciría una distorsión que no permitiría distinguir con claridad la fuerza electoral con la que cuenta cada uno de los partidos políticos.

El criterio de la Suprema Corte corrige un efecto negativo del sistema del voto único que impide al elector expresar por separado su voluntad para la elección de mayoría y la de representación proporcional.

Ahora bien, nuestro Sistema Electoral permite la participación de diversos candidatos, dependiendo de la vía por la cual cristalice la candidatura. Así, en la vía mayoritaria admite la participación de candidatos postulados por los partidos y también la de aquellos que se postulan al margen de los partidos (candidatos independientes). El principio proporcional, en cambio, únicamente admite la postulación por la vía de los partidos.

La interacción de los dos sistemas, mayoritario y proporcional, hace que en realidad cada uno de ellos constituya una elección distinta, a pesar de que se utilice un voto único para ambas. Consecuentemente, separar esos votos en función de la elección a la que corresponden ni minusvalora el voto, ni le priva de efectos.

Al no poder dividir el voto entre las dos elecciones (mayoría y representación) el elector que sufraga por los candidatos independientes, quienes únicamente participan en la elección por el principio mayoritario, torna indiscernible su voluntad y el sentido de su voto para efectos de la representación proporcional.

Tal voto, para efectos de la elección de representación, debe seguir la regla de todos aquellos votos cuyo sentido es indiscernible. Es un voto nulo y por tanto no se computa para la integración de la representación proporcional, pues de otra manera se alteraría la proporcionalidad en la distribución de escaños, al integrarse votos en los que el elector no sufragó a favor de alguno de los candidatos registrados en la elección por el principio proporcional.

Tesis XXIII/2016

Por su parte, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la tesis XXIII/2016, cuyo rubro es REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. PARA EFECTOS DE DETERMINAR LOS LÍMITES DE SOBRE Y SUBREPRESENTACIÓN DEBE CONSIDERARSE LA VOTACIÓN DE LOS QUE HAYAN OBTENIDO UN TRIUNFO DE MAYORÍA (LEGISLACIÓN DE JALISCO).  Dicha tesis emanó del Recurso de Reconsideración 841/2015 interpuesto contra una sentencia de la Sala Regional Guadalajara de ese tribunal y establece que, para la aplicación de los límites de sobre y subrepresentación, deben de tenerse en cuenta los votos emitidos a favor de los candidatos independientes. La Sala Superior argumentó que, de otra manera, se distorsionaría el sistema de representación proporcional en orden a la representatividad y pluralidad que posibilita a los partidos minoritarios participar en la representación.

La sentencia del Recurso de Reconsideración 841/2015, de la que deriva la tesis referida, no es más explícita que la propia tesis en cuanto a las razones por las cuales se considera que la exclusión de los votos emitidos a favor de candidatos independientes originaría una distorsión respecto de los límites de sobre y subrepresentación. Básicamente señala que la base para determinar los límites de la sobre y subrepresentación está estrechamente ligada a la asignación de diputados locales por el principio de la representación proporcional y, por consiguiente, deben ser tomados en cuenta los votos de candidatos independientes que hubieran obtenido un triunfo de mayoría para no desvirtuar la relación entre votos y curules en el congreso.

Si bien las razones expuestas por la Sala Superior no son suficientemente claras ni justifican a cabalidad la decisión, no son necesariamente erróneas. La razón por la que se justifica tomar en consideración, para efectos de los límites de sobre y subrepresentación, los votos vertidos a favor de candidatos independientes electos por mayoría es que tales límites están referidos a la integración total de la legislatura. Por ello no puede excluirse la votación que ya fue traducida en representación por la vía mayoritaria.

En otras palabras, los límites de sobre y subrepresentación no son elementos exclusivos de la representación proporcional, sino de la integración de los componentes mayoritario y proporcional a través del sistema electoral. Por ello deben de tomar en cuenta los votos que se han traducido en escaños por la vía mayoritaria.

El criterio de la Sala Superior tampoco es contradictorio con el expresado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 65/2014. Ello porque la exclusión de los votos vertidos a favor de candidatos independientes a que se refiere la Suprema Corte opera al momento de aplicar la fórmula electoral, no al momento de calcular los límites de sobre y subrepresentación.

A diferencia de los límites de sobre y subrepresentación, la fórmula electoral determina únicamente la distribución de los escaños disponibles por la vía de la representación proporcional. Es exclusiva del sistema proporcional y su asignación es independiente de la asignación bajo el principio de mayoría. Por tanto, en el momento de la aplicación de la fórmula electoral deben excluirse los votos emitidos a favor de candidatos independientes, pero deben ser tomados en consideración al calcular los límites de sobre y subrepresentación.

Bibliografía

COMPARATIVE CONSTITUTIONAL ENGINEERING. An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, Second Edition. Giovanni Sartori. New York University Press. Washington Square, New York.

MIXED-MEMBER ELECTORAL SYSTEMS. The best of Both Worlds? Edited by Matthew Soberg Shugart and Martin P. Wattenberg. Oxford University Press.

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